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      規范招投標主體行為 發揮好市場和政府作用——《關于嚴格執行招標投標法規制度進一步規范招投標主體行為的若干意見》解讀

      2022-08-10 14:09

      近日,國家發展改革委等13部門印發《關于嚴格執行招標投標法規制度進一步規范招投標主體行為的若干意見》(以下簡稱《意見》),聚焦招標人、投標人、代理機構、評標專家、監管部門五方主體,提出二十項具體措施,對進一步完善招投標制度,推動招投標市場更加公平公正,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用,起到關鍵性作用。

      一、《意見》出臺背景、重要意義

      招投標制度是社會主義市場經濟體制的重要組成部分,在我國確立二十余年以來,體制機制不斷完善,招投標活動不斷規范,招投標市場更加公平公正,但也存在著一些亟待解決的新情況、新問題。例如:招標人主體責任落實不到位,各類不合理限制和隱形壁壘仍在“迭代更新”,各類規避招標、虛假招標、圍標串標手段更為隱蔽,有關部門及領導插手干預招標、招標代理機構水平參差不齊、評標專家不公正履職等情況仍有存在。針對上述新情況、新問題,《意見》根據中央關于“簡政放權”、“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用”、“法定職責必須為、法無授權不可為”等改革思路,從規范招投標各方主體的角度入手,堅持系統科學全面有效的原則,從眾多的法律法規規定和各地長期積累的實踐經驗中高度概括總結出一系列具體舉措,必將全面提升規范招投標活動的法治化水平??傮w來看,這些舉措具有一個鮮明的特點,就是緊密圍繞如何在招投標領域發揮好市場、政府兩個作用這個中心問題,體現為一是通過引導擇優,促進競爭,以充分發揮市場配置資源的決定性作用;二是加強主體行為規范、重點打擊違法、健全監管機制,以更好發揮政府作用。

      二、《意見》內容緊緊圍繞發揮好兩個作用

      (一)在招投標活動中發揮好市場作用

      招投標活動本身就是充滿市場自由競爭的活動,招投標制度本質上也是通過競爭性方式擇優選擇承包單位的一種交易方式。充分發揮市場在資源配置中的決定作用,既是深化投融資體制改革的應有之義,也是招投標制度的活力源泉?!兑庖姟犯叨汝P注市場作用的發揮,著力積極穩妥的從廣度和深度上推進招投標活動市場化改革,減少其中政府對公共資源的直接配置,減少政府對具體招投標活動的直接干預,讓市場在招投標活動中充分發揮作用,推動招投標活動實現效益最大化和效率最優化,讓參與招投標活動的企業有更多活力和更大空間。

      1、引導擇優。一是強調招標文件編制,以明確擇優標準。例如《意見》第(三)點、第(四)點中強調招標人以及招標人代表應當高質量編制招標文件,使用標準文本,并審慎設置投標人條件和評標標準等,還提出“四不得三嚴禁”,使作為評標標準的招標文件具有充分的“擇優”屬性。二是加強評標報告審查,以檢驗擇優過程。例如《意見》第(五)點要求招標人在中標候選人公示前應當認真審查評標報告,并提出審查的五個關注重點,以及建立評分情況、否決原因公開機制,目的就是為了確保評標過程真正成為擇優過程。三是關注評標質量提高,以保障擇優結果。例如《意見》第(十三)點關注評標質量,要求對評標過程中可能發現的四類問題,評標委員會應當及時采取相應不同措施。同時,還要求招標人提供科學設置評標標準和方法、合理設置專家抽取專業、保證充足的評標時間、完善智能輔助評標機制和靈活確定評標勞務費支付標準等支撐,為評標委員會開展評標做好服務。這些舉措都是為了確保擇優結果能夠通過高質量評標最終實現。

      通過規范招標文件質量引導擇優,福建省在實踐中也積累了一些經驗。福建省于2017年開展工程領域招投標網上公開工作,大力推動行業監管部門按照國家規定的標準文件,出臺招標文件電子范本,并于2019年在全省范圍內實現房屋市政、交通、水利、信息化、漁港、工業等六大行業省市縣三級招標文件編制規范化。招標人統一按照電子范本編制招標文件,盡可能減少人為因素干擾,避免設置不合理條件排斥和限制潛在投標人,進一步推動招標人根據項目的具體特點和實際需要編制招標文件。以上一系列舉措有力促進了項目招投標活動順利進行,招投標投訴顯著減少,全省招投標項目平均節資率明顯提高。

      2、促進競爭。一是明確嚴格執行強制招標制度,以保障競爭機制運用。例如《意見》第(二)點要求“依法經項目審批、核準部門確定的招標范圍、招標方式、招標組織行為,未經批準不得隨意變更”,嚴禁通過支解發包等規避招標,嚴禁實行“明招暗定”等虛假招標;要求依法必須招標的項目不得違法采用非招標方式,最大限度采用公開競爭性方式,提升市場配置效率;不得采用抽簽、搖號、抓鬮等違規方式直接選擇投標人、中標候選人或中標人。二是采取多種機制,拓展競爭廣度深度。例如《意見》第(二)點要求,除特殊情形外,依法必須招標項目應當實行全流程電子化交易。眾所周知,全流程電子化交易能夠大大降低投標人成本,所以采取全流程電子化交易的招標項目,投標人往往跨越省域、動則數以千計,競爭程度較之走線下流程要激烈得多。又如《意見》第(三)點,鼓勵建立依法必須招標項目招標文件公平競爭審查機制,以充分保障招投標活動的公平競爭空間。在促進競爭方面,福建省在全流程電子化招投標實踐中也開展了契合《意見》精神的一系列工作。2017年先后出臺《福建省公共資源交易平臺管理細則》《福建省公共資源交易平臺服務標準》《福建省公共資源交易平臺系統安全和業績評價細則》,實現交易平臺升級改造和標準化建設運行,為電子化招投標全面普及奠定制度和平臺基礎,于2018年底在全國較早實現依法必須招標項目全流程電子化招標;在全國范圍內率先開展網絡遠程異地評標實踐,2018年在出臺相關制度基礎上,建成省內地級市之間、地級市內部縣區之間應用遠程異地評標調度系統,并與寧夏、西藏之間開展跨省遠程異地評標,累計10余次;在推動電子化招投標CA互認上下功夫,2019年通過打破技術壁壘推動CA互認簽章互調,實現全省省內活躍的所有CA廠家互聯互通,并初步實現與省企業數字證書和電子簽章公共服務平臺對接,未來將實現參與招投標活動企業用戶“一章通辦”,進一步實現招投標便利、促進競爭。

      (二)在招投標活動中發揮好政府作用

      市場在資源配置中起決定性作用,并不是起全部作用,有些領域需要政府規范和調節,才能保持宏觀經濟穩定,尤其是在公共資源配置領域。招投標活動需要發揮好政府作用,通過加強和優化公共服務,保障公平競爭,加強市場監管,維護市場秩序,來彌補市場失靈,管好那些市場管不了或管不好的事情。政府是創造公開、公平、公正和誠實信用的市場環境的主體,《意見》充分體現了政府的主體作用,提出堅決打擊違法不誠信行為,加強規范評標專家、招標代理管理,落實監督管理職責,自覺用好“看得見的手”。

      1、歸納不規范行為類型,增強監管操作性。《意見》在總結現有法律法規規范性規定的基礎上,又充分結合當前實踐,總結歸納了有關投標人、評標專家、招標代理機構及其從業人員等招投標主體的各類不規范行為共二十余種,為招投標主體提供遵循,增強招投標行政監管針對性和操作性。例如《意見》第(十)點就嚴格規范投標和履約行為,明確了“六不得”情形,不僅規范投標人投標行為,還擴大到規范中標后的履約行為。又如《意見》第(十二)點明確了“兩應當、八不得”情形,既涉及違法違規行為,也涉及違反職業道德的行為,全方位對評標專家進行嚴格規范。再如《意見》第(十六)點明確了“五不得”,提出代理機構行為要依法依規,誠信自律經營,不得非法承攬業務,不得參與圍標串標,不得泄露應保密的信息等。對招投標主體各種不規范行為的歸納總結,有助于監管工作有的放矢,提供了監管實施依據,這在福建省工作實踐中也得到體現。2021年福建省印發了《工程領域招投標大數據分析疑似違法違規行為規則V1.0》,應用大數據分析手段,對交易數據進行充分的集成、挖掘、整理,通過建立數學模型,對招投標主體行為進行監測分析和線索關聯分析,預置規避招標、量身定制、專家被買通、層層轉包分包、圍標串標、主體線索等五大專題進行綜合分析,實現智能預警,對“陪標專業戶”、“抱團投標”、“標王”、“關聯人員”等重點監督檢查,對違法違規行為進行嚴厲打擊。

      2、重拳打擊遏制違法、失信行為,增強監管實效性。一是嚴厲打擊團伙組織性違法行為。《意見》第(十一)點,提出“兩個關注”,要求關注“陪標專業戶”和“抱團”投標現象。針對危害范圍廣、危害程度深的團伙組織性違法行為,《意見》第(十一)點、第(十二)點又提出“兩嚴”,嚴厲打擊“標王”及其背后的違法犯罪團伙;嚴禁評標專家組建或加入影響公正評標的網絡通訊群組。二是關注應處罰不處罰、以輕替重等違法處罰行為。如《意見》第(十一)點中明確,對查實的違法行為,應嚴格實施行政處罰,并納入信用記錄;還明確不得以行政約談、內部處理等代替行政處罰,不得以行政處罰代替刑事處罰,確保有錯必糾、處罰標準統一、處罰措施落實見效。為破解應處罰不處罰、以輕替重難題,福建省建成“招投標在線投訴舉報系統”,實現投訴在線提交、在線處理、處理結果在線公示,有力推動行政處罰行為公平、公正,規范行政處罰自由裁量權。

      3、健全監管機制和信用體系,增強監管主動性。一是健全監管機制,推行“互聯網+監管”。《意見》第(十八)點明確要求,各地行政監督部門按照職責分工開展各項監管工作,對涉及其他部門的,及時移交或聯合處理,著力解決多頭處理、職責交叉、不同行業間處罰裁量權標準不一致問題;著力推行“互聯網+監管”,提升執法智能化水平和執法效率?!兑庖姟匪匾暤幕ヂ摼W手段在行政監管中的運用以及執法智能化和效率等問題,也是各地在監管實踐中容易遇到的痛點、堵點。針對于此,福建省發展改革委積極與省紀委監委加強協作,不斷健全全省招投標監管機制,2020年以來先后制定《福建省工程領域招投標監督執紀工作規程》,聯合省公安廳等七部門出臺《打擊整治工程領域招投標違法犯罪協作機制》《關于整治工程領域招投標違規違紀違法問題“四個聯合”協作機制(試行)》等,推動招投標領域行業監督部門與紀委監委、公安協同監督,實現行業監督、紀檢監察監督、刑事司法監管、社會監督四位一體聯動監督,并建成運行“全省招投標在線監管平臺”,引入“互聯網+”,實現全流程在線監管。二是全面推行“雙隨機一公開”監管。在原有常規監管工作基礎上,開展“雙隨機一公開”監管,有助于提升監管主動性和覆蓋面?!兑庖姟返冢ㄊ牛c提出,要深化“放管服”改革,切實將監管重心從事前審批核準向事中事后全程監管轉移,推行“雙隨機一公開”監管。福建省2021年以來積極開展工程建設領域六大行業“雙隨機一公開”監管,推動全省各級行業監管部門利用“全省招投標在線監管平臺”中“雙隨機一公開”抽查系統,對大數據分析系統發現的疑似違規線索項目按比例進行抽查檢查。2021年至今,行業監管部門通過大數據分析系統,對2018年以來的39562個項目進行分析,篩選出2103個項目,按比例抽取1155個項目進行審查,其中對118個項目作出行政處罰,對22個項目作出批評教育、責令整改、約談等行政處理。實踐證明,推行“雙隨機一公開”監管,能夠在節約行政資源的同時,提升監管主動性和覆蓋面,有力克服了監管執法中的地方保護、行業保護。三是以信用為基礎,建立新型監管機制。《意見》第(二十)點明確提出,構建以信用為基礎、銜接標前標中標后各環節的新型監管機制,推動信用信息在招投標活動中的合理規范應用,對違法失信主體依法依規實施失信懲戒,推動提升招投標市場主體的守法誠信意識。

      三、做好《意見》貫徹落實工作

      習近平總書記強調:“既不能用市場在資源配置中的決定性作用取代甚至否定政府作用,也不能用更好發揮政府作用取代甚至否定市場在資源配置中的決定性作用”?!兑庖姟诽岢龅母黜椗e措,使市場和政府各就其位、各展其長,推動形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局,對指導全國各地招投標工作具有重要意義,將有力推動招投標市場健康發展。下一步我們要抓緊做好貫徹落實工作,進一步強化政治站位,組織學習認真研究《意見》規定,制定貫徹落實《意見》工作方案,推動營造公開、公平、公正和誠實信用的招投標市場環境。一是開展清規工作,根據《意見》提出的二十項舉措要求,自查自糾,做好現行規范性文件清理工作,與《意見》不一致的,及時廢止或修訂。二是健全完善制度體系,對照落實《意見》提出的五大招投標主體行為規范,充分吸收調整現有制度規則,固化規則要求。三是加強在線監管平臺建設,根據《意見》對行業監管部門提出的新要求,同步升級全省在線監管平臺,提升平臺全流程監督功能,推動監管工作全覆蓋。

      [責任編輯:鄧婷]

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